6月22日，北京信托法学研究会“2025年年会暨特殊需要信托法治研讨会”在中国政法大学海淀校区召开。本次研讨会就如何构建中国特色现代特殊需要信托制度展开。会上，中国信托法主要起草者之一、新财道家族研究院院长周小明博士，围绕特殊需要信托发展这一重要议题，从受托人机制、治理结构、服务资源、慈善赋能、政府赋能等视角表达了自己的观点。

在阐述主要观点前，周小明博士首先指出了当前特殊需要人群的四大服务痛点：

• 财产来源问题：特殊需要保障财产从何处来？

周小明博士指出，解决特殊需要、特殊人群的一切问题，都要以财产为基础，即需要解决“钱从哪儿来”的问题？而特殊需要信托目前主要针对的是有财富积累的家庭，可事实上，更多的人群是没有财产来源或者财产来源有限的家庭，因此，特殊需要信托并不能完全覆盖所有的特需人群。

• 财产管理问题：特殊需要保障财产由谁管理？

有了保障特需人群的财产，这些财产怎么管理呢？周小明博士认为，信托是个很好的结构，几乎是唯一的在法律上具有确定的可靠性的管理结构。

• 服务资源问题：特殊需要服务资源由谁提供？

周小明博士指出，中国目前并没有真正形成特需服务的整个产业链。比如，针对老年群体，我们的养老服务存在有效供给不足的问题。其他各个类别的服务产业也基本上尚处于萌芽状态。以自闭症机构为例，普遍存在：缺钱、缺干预机构、缺托养机构等问题。这些都不是信托能解决的问题。

• 服务保障问题：特殊需要服务如何保障落地？

就算有保障财产，财产也得到了很好的管理，也能找到对口的服务资源，但一个关键问题是：由谁来确保这些服务能够真正落地，切实满足特殊人群的需求？这就又需要一个机制来解决。

针对这些服务痛点，周小明博士认为，目前特殊需要信托确实是一个解决特殊需要和特殊人群的良好的方案，但它只是必要条件，不是充分条件。具体而言，若将特殊需要信托视为填补国内特殊人群服务制度缺口的关键举措，并以此为基础构建基本的制度架构，随后在该架构下持续丰富、完善并有机衔接各类服务内容，那么特殊需要信托能充分发挥其优势，成为解决特殊需求的有效途径。但不是有了特殊需要信托，就解决了一切问题，还有很多服务内容需要去丰富和完善。

这几年，在特殊需要信托领域，各界都做了很多努力和尝试，而且在理论上已经取得了很大的共识，实践中也已经迈开了很大的步伐。

那么，怎么进一步以特殊需要信托为法律载体，来完善和丰富特殊需要信托的服务体系呢？周小明博士从五个视角进行了阐述。

实践中，我国的受托人机制是在营业信托视角下，让信托公司来作为受托人。而信托公司作为一个营业性机构，从商业可持续的角度来讲，特殊需要信托能否成为一个可持续的商业模式？周小明博士对此是打问号的。如果商业模式缺乏可持续性，那么，信托公司特殊需要信托业务能走多远？是一个值得探讨的问题。

探讨的第二个事情是，能不能在中国建立非营利的公共受托人机制。实践中，如新加坡、新西兰、香港都有非营利的公共受托人，那么，国内能否在民政部的统领下或者在残联体系下，构建一个特殊需要信托的公共受托人。周小明博士认为，这是可以探讨的，而且完全是可行的。

第三个要探讨的是，未来能否建立一个双轨制并行的特殊需要的受托人机制。比如，有充足家庭财富的特殊需要家庭，可以由信托公司去做；对于广大的家庭财产资源不足的，需要社会和政府来提供救助和帮助的，可以由公共受托人来承担受托人这个角色。

在信托法的架构下，信托内部的治理结构基本上是自治性，但特殊需要信托有一些特殊性，它的核心是受托人能不能替代监护人？

在特殊需要领域引进信托制度，在某种意义上就如同对监护人的不信任，但受托人又不能简单地替代监护人的职责。受托人与监护人的角色如何分工，是值得深思的问题。因为分工不好，协作不好，可能会削弱信托的作用。

另外，在受托人、监护人之外要不要设立保护人、监察人，如果设立了监察人，监察人能对受托人和监护人起到制约和监督的作用，但是这种多层治理结构相对复杂，治理成本较高，而特需人群很大一部分是贫困家庭，资源实际上都来自于社会和政府，无法支撑起这么一个复杂的治理。因此，如何在信托法的架构下，既有自治的设计，又有一个政府引导机制的建立，仍值得进一步探讨。

目前，整个特需服务产业链呈现供需失衡状态，要么供给不足，要么供给缺失。在此背景下，如何有效构建并完善特需服务资源产业链，成为亟待解决的问题。

针对特需服务领域产业链的发展模式，市场化营利组织主导路径虽有其优势，但是否可引入政府主导下的非营利组织参与其中，以形成多元化、互补性的产业链生态？这是值得探讨的一个问题。

以自闭症服务领域为例，目前从诊断到康复教育的整个阶段，几乎完全由市场力量主导，政府尚未深度介入。这种局面导致了服务市场的混乱无序，一方面由于缺乏统一标准，服务质量参差不齐；另一方面，在后续的托养等环节，服务更是严重缺失。

事实上，部分自闭症孩子具备回归社会的潜力，然而由于缺乏与社会融合的正常机制和过渡环节，他们最终往往无法自理生活，且缺乏合适的托养机构。尽管一些市场机构也在积极探索解决方案，但完全依赖市场机制在短期内难以实现商业可持续性。

因此，在构建特需服务产业链的过程中，亟需探索一种市场主导与政府介入相结合的非营利体系，以更好地满足特需人群的需求，推动特需服务产业的健康发展。

在特殊服务机构的选择方面，目前常见的方式是白名单机制，这虽然具有一定参考意义，但它也存在潜在风险。若仅依赖政府或非营利组织发布的白名单作为机构准入依据，而缺乏独立第三方评价体系的支撑，将难以形成健康的服务资源产业链。因此，和其他领域一样，特殊需要信托也需要建立独立的市场化的评价体系。若不能建立这种准入评价机制，特殊需要信托虽能提供法律框架保障，但它解决问题的功能最终还是有待考验的。

关于特殊需要信托本身是不是慈善？周小明博士认为，当然不是。至于允不允许设立兼具私益性和公益性的混合目的的特殊需要信托，是另外去探讨的问题。

周小明博士从慈善基金如何赋能特殊需要信托进行了阐述。周小明博士认为，无论是公益组织还是慈善信托，以特殊需要人群为资助对象的基金数量相对匮乏，资金规模也较为有限。在此背景下，如何真正的帮助特殊需要人群解决资金来源问题？如何进一步推动特殊需要领域公益慈善基金的壮大与服务深化？是值得考虑的问题。

慈善基金聚焦于两大赛道：一是对人的救济，二是对相关产业的扶持。就特殊需要领域而言，能否培育出一批康复机构、托养机构、医疗机构及护理机构等特需服务资源，是需要非营利组织（慈善基金）发挥资源整合和引导作用的。当然，这种慈善基金支持下的特殊需要信托的救助对象是那些财产来源不足的特殊需要人群。

周小明博士认为，政府在特殊需要信托领域需重点推进两项核心工作：一是制度供给，二是监管供给。

在制度供给方面，当前特殊需要信托领域的制度供给严重缺失，而前面分析的四大视角与四大痛点，以及特殊需要者、税收制度、过户制度都需要制度层面的支撑。公共受托人机制的设立与否本质上也是制度层面的问题。因此，政府当前最紧迫的任务是加快完善相关制度框架。

在监管供给方面，主要体现在对于特殊需要信托，营业性的信托公司作为受托人的，能不能跟一般的服务信托实行相同的监管。重要的一点是，需明确特殊需要信托投资管理边界：是严格限定为存款替代类低风险产品，还是允许构建收益更为可观的多元化投资组合？法律层面是否应为特殊需要信托设立风险兜底机制？哪些投资领域应当明确禁止？若简单将其视同资产管理产品并适用“买者自负”原则，一旦信托资金出现亏损，将使本就脆弱的特殊需要群体陷入更艰难的境地。因此，构建与特殊需要信托属性相匹配的监管体系刻不容缓。

另外，当前一些政府发放特殊人群救助金时，大多直接打给其监护人，但这种模式存在资金使用透明度不足、监管缺位等问题，可能导致救助效果大打折扣。如何建立特殊需要信托账户与监护人之间的有效衔接机制，既保障资金安全又确保专款专用，也需要政府完善相关系列政策。这无疑是一项需要长期投入的系统性工程。